16.05.2024

Interview mit Bundesverwaltungsrichter Marc Steiner

Guten Tag Herr Steiner. Sie haben sich seit vielen Jahren mit viel Durchhaltevermögen und Elan für eine Revision des öffentlichen Beschaffungsrechts eingesetzt. Im Jahr 2021 wurde Ihre Ausdauer schliesslich belohnt – das neue Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen (BÖB) trat auf Bundesebene in Kraft und gab dem öffentlichen Vergaberecht eine neue Stossrichtung. Anstelle des Preises steht heute die Qualität, zu der auch die Nachhaltigkeit gehört, im Fokus. Dieser Paradigmenwechsel begünstigt die Verwendung des Baustoffs Holz.

Copyright: Anna Katharina Scheidegger
 

Nun würden wir gerne von Ihnen wissen, was die Gesetzesänderung im Besonderen für Holz aus nachhaltiger Forstwirtschaft bedeutet? 
Das Durchhaltevermögen haben vor allem die Wirtschaftsverbände und namentlich die Holzwirtschaft gezeigt. Aber zunächst müssen wir den grösseren Zusammenhang sehen. Seit dem 1. Januar 2022 verbietet die Holzhandelsverordnung (HHV) den Import von illegal geschlagenen Bäumen und entsprechender Holzprodukte. Das ist schon einmal ein Meilenstein. Zugleich gilt nach wie vor die Verordnung über die Deklaration von Holz und Holzprodukten vom 4. Juni 2010. Diese Erlasse gelten auch für private Lieferketten. Das bedeutet für den öffentlichen Sektor, dass er mehr tun muss als diese Erlasse einzuhalten, um seiner vom Bundesrat in der Botschaft zum Beschaffungsgesetz wie auch in der Beschaffungsstrategie Bund betonten Vorbildfunktion gerecht zu werden. 

Was bringt also das neue Beschaffungsrecht mehr als das? 
Die Vergaberechtsreform überträgt die Philosophie des Waldgesetzes auf das ganze Beschaffungsrecht.

Wie meinen Sie das?
Nach Art. 34b des Waldgesetzes fördert der Bund bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb eigener Bauten und Anlagen soweit geeignet die Verwendung von nachhaltig produziertem Holz. Bei der Beschaffung von Holzerzeugnissen berücksichtigt er die nachhaltige und naturnahe Waldbewirtschaftung sowie das Ziel der Reduktion von Treibhausgasemissionen. Mit anderen Worten soll der Bund nur Holz aus nachhaltiger Forstwirtschaft einkaufen. Damit hat das Waldgesetz eigentlich die Vergaberechtsreform vorweggenommen.

Und was steht jetzt im neuen Beschaffungsgesetz?
Es gibt für den Bund das Beschaffungsgesetz BöB und für Kantone und Gemeinden die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen IVöB. Genial ist, dass diese Texte fast identisch sind, das heisst das Vergaberecht konnte (endlich) harmonisiert werden. Die Nachhaltigkeit ist neu Gesetzesziel. Und ebenso wichtig ist die neue Zuschlagsformel, nach welcher nicht mehr das wirtschaftlich günstigste, sondern das vorteilhafteste Angebot den Zuschlag erhält. Geiz ist also nicht mehr geil.

Was bedeutet das neue Gesetz für die Holzprodukte?
Also zunächst enthält das neue Recht (Art. 12 Abs. 3) eine Verpflichtung zur Berücksichtigung ökologischer Mindeststandards. Damit gehört die Holzhandelsverordnung in die von der Anbieterseite einzufordernde Selbstdeklaration in Bezug auf die Einhaltung von Mindeststandards. Das trägt schon viel zur Sensibilisierung bei.

Aber es muss doch neu mehr möglich sein als das!
Die Musik spielt nach neuem wie schon nach altem Beschaffungsrecht in den technischen Spezifikationen und den Zuschlagskriterien. Gängig ist zum Beispiel eine Vorgabe im Rahmen der technischen Spezifikationen, wonach nur Holz aus nachhaltiger Forstwirtschaft eingesetzt werden darf.

Welche Rolle kommt in diesem Zusammenhang einem FSC-Zertifikat zu?
Ein FSC-Zertifikat ist aufgrund seiner Verbreitung der wohl am häufigsten verwendete Nachweis dafür, dass das verwendete Holz aus nachhaltiger Forstwirtschaft stammt. Gemäss den Nachhaltigkeitsempfehlungen des Bundes ist FSC ein klassisches Beispiel für ein Umweltlabel, das von einer unabhängigen Stelle vergeben wird und im Rahmen der Vorgabe von technischen Spezifikationen abgefragt werden kann.

Darf die Vergabestelle direkt ein FSC-Label verlangen oder muss sie auch andere Label akzeptieren?
Die am häufigsten vertretene Meinung dazu ist wohl, dass das Label «exemplarisch» als Beispiel genannt werden sollte, aber etwa mit der Formel «oder gleichwertig» auch andere Label zugelassen werden müssen. Interessant ist aber die Frage, was der Sinn der Formel «oder gleichwertig» ist. Es geht darum, den Anbietermarkt durch eine Vorgabe nicht zu sehr einzuschränken. Mit anderen Worten: Je grösser der Marktanteil eines Labels und je international verbreiteter dieses Label ist, desto eher lässt sich die Ansicht vertreten, dass direkt das Label verlangt werden darf. Was meines Erachtens nach neuem Recht klar ist, ist das auf jeden Fall ein von einer unabhängigen Stelle vergebenes Label verlangt werden darf, womit jede Form von Unternehmenszertifikat ausscheidet.

Es kommt immer wieder vor, dass Aufträge, die in der Ausschreibung FSC verlangen, an Anbieter:innen gehen, die über kein FSC-Zertifikat verfügen. Was bräuchte es, damit dies verhindert werden könnte?
Es kommt tatsächlich gelegentlich vor, dass das Umweltmanagementlabel ISO 14001 oder als technische Spezifikation ein FSC-Label verlangt wird, und dann auf den Preis schielend doch eine Anbieterin berücksichtigt wird, die diese Vorgaben nicht erfüllt. In einem solchen Fall sollte auch einmal eine Beschwerde an das zuständige Gericht erwogen werden.

Wie ist das Waldgesetz in das Bundesgesetz und das internationale GATT/WTO-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen eingebettet?
Sehr interessante Frage! Die Holzlobby hätte gerne eine Formulierung in Art. 34b Waldgesetz gesehen, wonach der Bund Schweizer Holz kaufen soll. Dann kam von marktliberaler Seite der Hinweis, dass das mit dem WTO-Vergaberecht nicht vereinbar ist. Darum ergab sich dann der Kompromiss, dass das Holz aus nachhaltiger Beschaffung stammen soll. Diese Logik lässt sich auch bei der Vergaberechtsreform feststellen. Wo protektionistisch und marktöffnungspolitisch motivierte Akteurinnen und Akteure zusammenprallen, heisst die Lösung oft Nachhaltigkeit.

Ein mögliches Zuschlagskriterium ist die Nachhaltigkeit, was ja an sich ein ziemlich schwammiger Begriff ist. Gibt es für Vergabestellen verbindliche Richtlinien, wie der Begriff der Nachhaltigkeit zu interpretieren ist? Falls nein, was bräuchte es noch?
Also zunächst gibt es einmal die Holzempfehlungen der KBOB 2020/1. Schon bei der Eignungsprüfung kann ein Referenzprojekt abgefragt werden, um sicher zu gehen, dass die Anbieterin schon einmal in der gleichen Rolle an einem Holzbau vergleichbarer Dimension beteiligt war. Die Zuschlagskriterien erlauben, soweit die ökologischen Vorgaben für verleimte Holzprodukte (etwa in Bezug auf Formaldehyd) nicht bereits in den technischen Spezifikationen enthalten sind, die Belohnung ökologischerer Verleimung. Und dann werden im Rahmen der Zuschlagskriterien auch Ökobilanzen abgefragt. Da sind die öffentliche Hand und die Branche noch in ein einer Gewöhnungsphase.

50% des in der Schweiz verbauten Holzes und 70% der im Inland verwendeten Holzwerkstoffe werden importiert. Bauprojekte, die zu 100% mit Holzwerkstoffen aus dem Inland realisiert werden, sind äusserst selten. Wie kann der Anteil einheimischen Holzes erhöht werden?
Ein ganz grosser Hebel ist die Verwendung von Holz aus eigenem Wald einer Kommune oder eines Kantons. Denn die öffentliche Auftraggeberin, die eigenes Holz verbaut, hat auf völlig vergaberechtskonforme Weise Schweizer Holz «beschafft», indem sie dieses selbst zur Verfügung stellt.

Zurzeit schreiben ca. 10% der Bundesvergabestellen Bauaufträge mit dem Zuschlagskriterium Nachhaltigkeit aus, bei den Kantonen ist der Anteil geringer. Was braucht es, damit der Paradigmenwechsel den Weg in die Praxis findet?
Dazu muss fairerweise gesagt werden, dass in den Kantonen das neue Recht später in Kraft getreten ist als auf Bundesebene. Aber hier braucht es mit der grossen Kelle angerührter Lobbyaufwand von FSC und von der Holzwirtschaft. Dieser lohnt sich aber auch. Der Branchendialog zwischen Auftraggeberseite und Wirtschaftsverbänden ist bewusst als wichtiges Umsetzungsinstrument für die Vergaberechtsreform vorgesehen. Rechtlich stehen die Ampeln in der Regel auf grün. Jetzt muss nur noch das Mindset und damit die Vergabekultur anders werden. Packen wir’s an!

Wenn Sie einen Wunsch frei hätten bezüglich der Vergabepraxis der öffentlichen Hand, was wäre es?
Ich würde mich freuen, wenn das «big picture» des Themas Beschaffung von nachhaltigem Holz von den Entscheidträgerinnen und Entscheidträgern offensiver vermittelt würde. Wir haben ja nicht nur den Paradigmenwechsel im öffentlichen Beschaffungswesen. Vielmehr laufen parallel die Energiewende und die Veränderung des rechtlichen Rahmens zugunsten der Kreislaufwirtschaft, die sich auch auf das Vergaberecht des Bundes auswirken wird. Dann haben wir am 18. Juni 2023 über das Klimagesetz abgestimmt. Dort steht in Art. 10 in aller Klarheit, dass dem öffentlichen Sektor in Bezug auf das Erreichen der Klimaziele Vorbildfunktion zukommt. Fakt ist: Ohne echte Transformation des öffentlichen Beschaffungswesens lassen sich weder Energiewende noch Kreislaufwirtschaft noch Klimapolitik auf den Boden bringen.

Besten Dank Herr Steiner für dieses spannende Interview. Für Ihre persönliche Zukunft sowie auch in Ihrem weiteren Engagement für eine nachhaltigere Vergabepraxis wünschen wir alles Gute!

Dieses Interview ist Teil unserer Artikelserie FSC in Holzbausubmissionen.